當前，為落實(shí)“長(cháng)牙齒”的耕地保護硬措施，堅決遏制耕地“非農化”、有效防止耕地“非糧化”，國家對新增設施農業(yè)用地實(shí)行嚴禁占用永久基本農田、嚴格控制使用一般耕地及年度內落實(shí)耕地“進(jìn)出平衡”政策。社會(huì )上有觀(guān)點(diǎn)認為政策過(guò)嚴，限制了設施農業(yè)正常發(fā)展。對此，筆者認為應堅持剛性與彈性相結合，順應多目標平衡要求，在堅持“良田糧用”思路下，以維護國家糧食安全、落實(shí)耕地保護黨政同責為抓手，促進(jìn)設施農業(yè)健康有序發(fā)展。

今年的中央一號文件提出，堅決守牢確保糧食安全底線(xiàn)，發(fā)展現代設施農業(yè)及加強耕地保護和用途管控等要求，尋求多目標平衡，為設施農業(yè)用地政策提出了新要求。當前，為落實(shí)“長(cháng)牙齒”的耕地保護硬措施，堅決遏制耕地“非農化”、有效防止耕地“非糧化”，國家對新增設施農業(yè)用地實(shí)行嚴禁占用永久基本農田、嚴格控制使用一般耕地及年度內落實(shí)耕地“進(jìn)出平衡”政策。社會(huì )上有觀(guān)點(diǎn)認為政策過(guò)嚴，限制了設施農業(yè)正常發(fā)展。對此，筆者認為應堅持剛性與彈性相結合，順應多目標平衡要求，在堅持“良田糧用”思路下，以維護國家糧食安全、落實(shí)耕地保護黨政同責為抓手，促進(jìn)設施農業(yè)健康有序發(fā)展。

當前政策的內涵特點(diǎn)

2020年9月以來(lái)，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產(chǎn)的意見(jiàn)》《自然資源部農業(yè)農村部國家林業(yè)和草原局關(guān)于嚴格耕地用途管制有關(guān)問(wèn)題的通知》等文件相繼出臺。新政的主旨是“各歸其位”，越位要禁止，補位要充分，實(shí)現多目標平衡、精準施策。

第一，確保良田糧用，實(shí)質(zhì)性保護耕地精華，維護糧食安全。新政對新增畜禽養殖設施、水產(chǎn)養殖設施和破壞耕作層的種植業(yè)設施三類(lèi)農業(yè)設施建設用地實(shí)行嚴格管控，凡是“良田不糧”的均被禁止。2022年1月1日起，該類(lèi)問(wèn)題的衛片執法圖斑被認定為“非糧化”違法違規用地，對設施農業(yè)用地的認定依據上圖入庫信息，未按要求上圖入庫的在管理中不予認可。

第二，優(yōu)先剛性管控，兼顧彈性供給，促進(jìn)精準施策。對新增的3類(lèi)設施農業(yè)用地，新政首先明確“剛性”要求，嚴禁占用永久基本農田、嚴控使用一般耕地；同時(shí)，也兼顧“彈性”，提出確需使用一般耕地的，年度內須落實(shí)耕地“進(jìn)出平衡”。相較以往的設施農業(yè)用地政策，當前夯實(shí)糧食安全根基的壓力更大，新政秉持“不變”與“變”，既對占用永久基本農田保持了“嚴”的常態(tài)，又對使用一般耕地規范了管控約束機制，可謂順應多目標平衡的現實(shí)需要而進(jìn)行升級。

五大困惑與解析

在政策“適應期”，部分專(zhuān)家學(xué)者、基層工作者、投資經(jīng)營(yíng)者對當前設施農業(yè)用地管理利用的困惑大體可分為以下幾方面：

第一，新政是否會(huì )限制設施農業(yè)發(fā)展？

按照“各歸其位”的主旨，“良田不糧”、隨意粗放利用，屬于“越位”，要予以禁止；改造提升、規模經(jīng)營(yíng)，屬于“補位”，要予以充分保障?！俺浞直Ｕ稀斌w現在制度彈性和措施相宜?！爸贫葟椥浴卑ǚ桨妇幹朴袝r(shí)間彈性、制度過(guò)渡有銜接彈性、落實(shí)平衡有空間彈性。耕地“進(jìn)出平衡”總體方案由縣級政府按年度組織編制實(shí)施，規模、布局、時(shí)序及落實(shí)平衡安排等，均放在年度時(shí)間軸上排布，突出科學(xué)性、計劃性、有序性，倒逼推進(jìn)工作任務(wù)，做好統籌協(xié)調。新政在加強政策引導的同時(shí)，也留出了過(guò)渡緩沖，強調上圖入庫（備案），不是設障，而是從源頭規范指導選址，防止無(wú)序利用出現觸及紅線(xiàn)的違法違規用地，屬于事前實(shí)質(zhì)的保護；對政策印發(fā)前已在實(shí)施、符合有關(guān)文件精神的，允許繼續實(shí)施，不符合的可根據有關(guān)文件和省級具體實(shí)施辦法進(jìn)行處置。在縣域范圍落實(shí)“進(jìn)出平衡”存在困難時(shí)，新政還提出了可在市域、省域范圍內統籌落實(shí)?！按胧┫嘁恕卑甓雀乇Ｓ辛俊八愦筚~”、全域土地綜合整治“拓新源”。國家依據年度國土變更調查成果，以“算大賬”的形式核算流入流出情況，判斷年度耕地“進(jìn)出平衡”是否落實(shí)，不具體到地塊；從流入來(lái)源上，也不只盯著(zhù)“即可恢復”或“工程恢復”的其他農用地“拆東墻補西墻”，而是著(zhù)眼大量“小、散、亂”閑置低效的農業(yè)設施建設用地，通過(guò)推進(jìn)全域土地綜合整治“拓新源”。因此，新政非但不會(huì )限制設施農業(yè)發(fā)展，反而會(huì )為設施農業(yè)科學(xué)規范發(fā)展助力。

第二，生豬穩產(chǎn)保供是否會(huì )引發(fā)用地政策再次變動(dòng)？

豬價(jià)波動(dòng)是市場(chǎng)經(jīng)濟下的一個(gè)正?，F象。豬肉價(jià)格涉及民生，國家歷來(lái)高度重視，中央一號文件多次提及生豬穩產(chǎn)保供。但針對設施用地，僅在豬肉的兩個(gè)歷史漲幅高點(diǎn)（2007年、2019年）出臺優(yōu)惠政策，同時(shí)也提出確保農地農用、堅決杜絕“占而不養”的要求。從后期執行上看，這些優(yōu)惠政策實(shí)現了穩產(chǎn)保供目標，但有些養殖戶(hù)粗放無(wú)序圈地囤地，也造成了用地浪費。究其原因，豬價(jià)直接決定養殖意愿，價(jià)格進(jìn)入周期低迷階段，養殖戶(hù)就會(huì )中斷建設，甚至閑置、廢棄。2022年中央一號文件提出鼓勵發(fā)展工廠(chǎng)化集約養殖、立體生態(tài)養殖等新型養殖設施，廣東、福建等地也已實(shí)現了“樓房養豬”，節省了80%~90%的土地?？梢哉f(shuō)，今后的生豬穩產(chǎn)保供，依靠用地挖潛的趨勢明顯大于優(yōu)惠政策供給。

第三，小農戶(hù)發(fā)展設施農業(yè)的用地需求是否會(huì )被關(guān)注？

扶持小農戶(hù)發(fā)展設施農業(yè)也是鄉村振興戰略的重要內容。2018年以來(lái)，連年的中央一號文件均提及對小農戶(hù)的扶持政策，體現了普惠性、基礎性、兜底性原則。同樣，新政既瞄準規模經(jīng)營(yíng)，又認清小農戶(hù)現實(shí)困境，用地政策突出“友好”“帶動(dòng)”。小農戶(hù)在自家房前屋后和承包地零星養殖，并不在新政限制之列，縣級政府負責落實(shí)年度“兜底”保障。針對規模小、支付費用難的農戶(hù)零散養殖項目上圖入庫（備案），國家還在探索利用遙感影像資料確定用地范圍以及簡(jiǎn)化備案流程等的可行性。在這方面，內蒙古自治區領(lǐng)先一步，制定了簡(jiǎn)化備案為臺賬式管理、以現狀影像或草圖示意圖等替代測繪、嚴禁收取任何費用等優(yōu)惠政策。

第四，當前政策到底限制了哪些投資經(jīng)營(yíng)者？

對于個(gè)別工商企業(yè)等社會(huì )資本，違背“經(jīng)營(yíng)農業(yè)、農民受益”原則，通過(guò)流轉耕地無(wú)序發(fā)展“非農化”“非糧化”項目，仍是重點(diǎn)限制對象，必須通過(guò)政策“有形的手”嚴格限制，對引入、使用、退出進(jìn)行全過(guò)程監管。比如，近年來(lái)興起的占用耕地經(jīng)營(yíng)信鴿（信鴿非肉鴿，目前北京市明確規定鴿場(chǎng)只能養肉鴿）養殖和賽馬，就突破了“農地農用”底線(xiàn)，成為與設施農用地無(wú)關(guān)的一體化非農建設項目，應辦理建設用地審批。

第五，政策“適應期”違法違規用地會(huì )被怎樣處理？

按照“堅決止住新增、穩妥處置存量”原則，對于新增違法設施農業(yè)用地“零容忍”，依法依規嚴肅查處，涉嫌犯罪的，及時(shí)移送司法機關(guān)追究刑事責任。對實(shí)質(zhì)性違法建設行為，還要從重嚴處。對于存量則會(huì )依據實(shí)際情況，妥善審慎處理，不允許“簡(jiǎn)單化”“一刀切”，不允許統一強行“一拆了之”簡(jiǎn)單恢復為耕地。對于未上圖入庫的，按相關(guān)政策法規并無(wú)溯及既往的效力，也不存在按新規無(wú)法“補票”的情況。當然，個(gè)別地方存在不作為、慢作為、假作為、亂作為情況。從日前自然資源主管部門(mén)公開(kāi)通報的典型案例側重方向看，已經(jīng)表明了國家嚴肅責任追究的決心。

解析五大困惑，讀懂設施農業(yè)用地政策的“剛彈結合”