這一場(chǎng)改革會(huì )讓整個(gè)中國今后幾十年產(chǎn)生幾十萬(wàn)億級的活力，必將推動(dòng)中國城市化和農村現代化更好地發(fā)展。

“新一輪的土地改革，其偉大意義不亞于80年代農村承包制改革，也不亞于90年代初的土地批租市場(chǎng)的改革。”中國國際經(jīng)濟交流中心副理事長(cháng)黃奇帆在第16期浦山講壇上，做了“土地之重——解析土地要素市場(chǎng)化改革”的主題講座，這樣評價(jià)土地要素市場(chǎng)化改革對中國經(jīng)濟發(fā)展的重要性。

2021年4月9日，《關(guān)于構建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機制的意見(jiàn)》（下稱(chēng)“意見(jiàn)”）出臺，作為土地要素市場(chǎng)化改革配置文件，提出多項有關(guān)土地改革方向的具體措施，包括城鄉建設用地指標審批權下放到省級，建立健全城鄉統一的建設用地市場(chǎng)，探索建立全國性的建設用地、補充耕地指標跨區域交易機制等。

如何解讀此次土地要素市場(chǎng)化改革的整體思路？隨著(zhù)戶(hù)籍制度的放開(kāi)，未來(lái)城鄉發(fā)展走向何方？土地征收制度和配套改革又應該如何做？曾主導重慶“地票”改革試驗的黃奇帆在兩小時(shí)的直播中講述了他的思考和探索。

以下根據黃奇帆演講內容整理。

用地審批權下放

3月12日，國務(wù)院頒布了授權和下放用地審批權的決定，將永久基本農田以外的農用地轉為建設用地的審批事項，授權省一級地方政府批準，同時(shí)試點(diǎn)將永久的基本農田轉化為建設用地，國務(wù)院批準土地征收審批事項，北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶八個(gè)省市作為首批的試點(diǎn)，未來(lái)試點(diǎn)到一定階段，這一做法也會(huì )推廣到其他省市。

第一，建設用地審批權下放，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。以往由于建設用地審批層級高、審批周期長(cháng)，審查環(huán)節多、審批效率低的問(wèn)題，不利于重大項目及時(shí)落地。這時(shí)候深化用地審批制度、簡(jiǎn)政放權，堅持了問(wèn)題導向，進(jìn)一步優(yōu)化各級政府的職責分工，切實(shí)提高行政效率。

第二，建設用地審批權下放，是貫徹落實(shí)黨中央國務(wù)院放管服改革要求和優(yōu)化營(yíng)商，環(huán)境決策的內在應有之義。

第三，下放用地審批權，是促進(jìn)投資項目落地的重要舉措，賦予省級人民政府更大的用地自主權，提升用地保障的及時(shí)性，為推進(jìn)投資有效落地，促進(jìn)高校保障，實(shí)現經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展目標提供了政策支持。

如何理解下放用地審批權對土地資源配置、產(chǎn)業(yè)布局和城市群發(fā)展的影響？

第一，進(jìn)一步優(yōu)化土地資源配置，但并不會(huì )導致大規模建設用地新增，也就不會(huì )造成土地規模使用大幅度的擴張。因為中央下放建設用地審批權的決定，重在布局調整，目的是提高效率，而不是建設用地規模、增量。

審批權雖然下放給了地方，但國家對于十分珍惜合理利用土地的原則，最嚴格的耕地保護制度和守住耕地保護的紅線(xiàn)的要求沒(méi)有放松，只是把這一原則要求落實(shí)給了省級的政府。未來(lái)在各級國土空間規劃、土地供應計劃、空間用途管制的約束下，建設用地供應的關(guān)注重點(diǎn)，主要是挖掘存量、控制增量。

第二，這一場(chǎng)改革會(huì )加速產(chǎn)業(yè)項目落地，促進(jìn)試點(diǎn)省市基建建設。過(guò)去很多產(chǎn)業(yè)項目因為審批時(shí)間過(guò)長(cháng)，審批的流程過(guò)于復雜，導致項目遲遲落不了地。很多基建項目因為占用基本農田，需要報國務(wù)院審批，這次審批權下發(fā)后，試點(diǎn)城市可靈活處理產(chǎn)業(yè)項目、基建項目，特別是北上廣深等中心城市的發(fā)展會(huì )進(jìn)一步加快。

第三，下放用地審批權會(huì )進(jìn)一步促進(jìn)城市分化格局重塑。審批權下放的8個(gè)試點(diǎn)省市都和中國最大的城市群緊密相關(guān)，京津冀城市群、長(cháng)三角城市群、粵港澳大灣區、成渝城市群等。此次審批權下放將促進(jìn)城市群和中心城市的建設空間擴張，改變城市群土地供給的格局，改變土地資源配置的理念，城市格局將迎來(lái)新的較大的變化。

建立健全城鄉統一的用地市場(chǎng)

《意見(jiàn)》提出，要建立健全城鄉統一的建設用地市場(chǎng)。實(shí)際上這是中國土地市場(chǎng)化改革一直以來(lái)的方向，但是多年來(lái)推動(dòng)這一改革卻困難重重。難點(diǎn)癥結究竟在哪？還需要哪些配套措施？

長(cháng)期以來(lái)，我國城鄉土地實(shí)行雙軌制管理，導致城鄉土地二元結構并立，城市土地屬于國家所有。自新中國成立以來(lái)，經(jīng)歷了有償征用、無(wú)償劃撥、有償出讓三個(gè)階段。

在新中國成立初期，城市土地實(shí)行有償租用，使用土地必須要向國家交納租金。1954年以后，根據計劃經(jīng)濟安排，經(jīng)政府批準，占用土地不再向政府交納租金，土地經(jīng)管理進(jìn)入了無(wú)償劃撥的階段。

改革開(kāi)放以后，土地行政劃撥弊端逐漸顯現，國家開(kāi)始實(shí)行土地有償使用制度的改革，最終形成現有城市國有土地有償使用機制，也就是1990年以后在全國推開(kāi)的土地制度。

城市土地是國有的，農村土地是集體的，城鄉土地擁有不同配置方式和土地增值收益在城鄉間分配不均的問(wèn)題，帶來(lái)了一系列的突出表現。

建設用合法市場(chǎng)流通渠道基本被關(guān)閉，農村發(fā)展空間被壓縮。1998年土地管理法規定，農業(yè)用地如果要轉化為建設用地，必須實(shí)行征地，建設用地需要用地必須是國有土地，需要把集體土地征用為國有土地，才能為建設企業(yè)使用。

這種做法產(chǎn)生了5個(gè)方面的問(wèn)題。一是農村集體建設用地利用大量屬于法外的狀態(tài)；二是缺乏抵押融資功能，極大限制了集體建設用地產(chǎn)出水平和農民的財產(chǎn)性收入；三是沒(méi)有納入到城鄉規劃，抑制了集體建設用地的總體經(jīng)濟效益；四是集體建設用地粗放式利用，產(chǎn)業(yè)結構也難以升級；五是集體建設用地組織治理結構改革之后，阻礙了集體建設用地的高效配置。

農民土地的權利受損，由土地問(wèn)題引發(fā)的社會(huì )穩定問(wèn)題增加。伴隨著(zhù)城鎮化的進(jìn)程，土地價(jià)值日益顯現，土地增值收益城鄉之間分配不合理程度加深，圍繞土地利益的矛盾不斷加劇，如被征地農民與地方政府之間的利益矛盾，土地結算收益的歸屬和公平分配之間的矛盾，農戶(hù)和農民之間等土地補償不公平等。

城鄉統一建設用地市場(chǎng)推進(jìn)過(guò)程困難重重。一是宏觀(guān)法律制度的制約。中國幾十年來(lái)法律上規定，城市用地為國有制，農村土地實(shí)行集體所有制，城鄉之間土地要轉軌、一體化需要新的法律來(lái)確定。新法律沒(méi)到位，本身使得政府在實(shí)際操作中的法制依據如何到位，存在問(wèn)題。

第二是地方政府積極性不高，地方政府按原來(lái)的辦法把集體用地征用了，低進(jìn)高出，發(fā)展是一個(gè)比較增產(chǎn)又省事的方案。

如果農村集體土地跟城市的國有土地放在一起，進(jìn)行批注的時(shí)候，如果土地是500萬(wàn)一畝，集體建設性用地跟城市的建設性用地同地同價(jià)、同分配的話(huà)，對城市政府來(lái)說(shuō)就少掉了一塊地。

城市政府需要用土地的錢(qián)搞城市基礎設施，而農村的建設用地呢，并沒(méi)有對城市的基礎設施做更多的投入。如果同等分配的話(huà)，也有不平衡的地方。

第三是市場(chǎng)化程度低，土地不是完全由市場(chǎng)資源配置，而是地方政府的一個(gè)工作小組操作推進(jìn)的。在這個(gè)意義上，城市的股票交易、要素市場(chǎng)、市場(chǎng)化配置還沒(méi)達到市場(chǎng)化的程度。

第四是相關(guān)配套制度沒(méi)有跟上。建立健全城鄉統一的建設用地市場(chǎng)，是推動(dòng)城鄉統籌發(fā)展、維護農民利益，緩解城市建設用地緊張，落實(shí)新的土地管理法的必然要求，有利于結合農村土地要素活力，實(shí)現城鄉土地要素與資本勞動(dòng)等要素自由結合，推動(dòng)城鄉融合。

當前推動(dòng)城鄉統一的建設用地市場(chǎng)，關(guān)鍵在于做好集體經(jīng)營(yíng)性建設用地落實(shí)的相關(guān)工作，重點(diǎn)是要深化三方面的配套措施和改革。

第一，聚焦“誰(shuí)來(lái)入市”。明確落實(shí)對象范圍和落實(shí)主體，明確土地產(chǎn)權關(guān)系是保障市場(chǎng)交易安全、發(fā)揮市場(chǎng)機制、優(yōu)化配置土地資源的重要條件。推進(jìn)包括農村宅基地在內的集體建設用地流轉制度的改革，必須要加強農村地界調查，盡快完成集體土地所有權、使用權的登記，依法確定集體土地的權屬，明確集體土地所有權、使用權的主體。

第二，聚焦入市成本價(jià)格。完善城鄉建設用地價(jià)格形成機制，加快探索建立城鄉一體的土地級別和基準地價(jià)，建立入市交易土地成本價(jià)格的測算機制，實(shí)現集體經(jīng)營(yíng)性建設用地與國有建設性用地同等入市、同權同價(jià)。這里涉及價(jià)格基數的測算問(wèn)題。

第三，聚焦“錢(qián)怎么分”。積極探索土地入市收益分配制度，要科學(xué)研究土地增值收益的分配方式，對參與分配的人員、集體經(jīng)濟組織進(jìn)行合理界定。要認真處理好土地增值收益分配調節金的問(wèn)題。

對土地增值收益分配調節金的比例設置、計算使用方式、分配方式、分成比例等，要科學(xué)合理確定。在農村土地征收制度和農村集體性經(jīng)營(yíng)性建設用地入市改革中，一定要維護保障好農民權益，使農民公平分享土地增值收益。

耕地指標跨區域交易機制

《意見(jiàn)》指出，要探索全國性建設用地補充耕地指標跨區域交易機制，這是此次改革最深刻的一點(diǎn)，是實(shí)現全國土地資源優(yōu)化配置的戰略性舉措。

跨區域指標跨區域交易的提出有一個(gè)過(guò)程。長(cháng)期以來(lái)，東部經(jīng)濟發(fā)達地區，建設用地指標非常緊缺，資源供給和空間保障的矛盾十分突出，成為制約發(fā)展的障礙。

在經(jīng)濟快速發(fā)展過(guò)程中，直轄市和東部等省份普遍存在著(zhù)從耕地缺口、耕地保護與保障經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展用地矛盾。相反，土地資源富集的地區，如內陸地區、中西部地區可補充的耕地后備資源很多，但由于經(jīng)濟欠發(fā)達，土地價(jià)值難以實(shí)現。

基于此，中國從2017年開(kāi)始逐步放開(kāi)耕地占補平衡條件，推行城鄉建設用地增減掛鉤、跨省域調劑試點(diǎn)，探索建立全國性建設用地補充耕地指標、跨區域交易的機制。

近年來(lái)，中國逐步探索耕地占補平衡地域由省內平衡向國家統籌轉變；城鄉建設用地增減掛鉤的地域，由縣域內、省域內向跨省域調劑拓展。

《意見(jiàn)》再次探索建立全國性的建設用地補充耕地指標跨區域交易的機制，有利于統籌謀劃耕地保護，推動(dòng)區域協(xié)調發(fā)展；有利于妥善解決耕地保護與用地保障的用地矛盾；有利于發(fā)揮經(jīng)濟發(fā)達地區和資源豐富地區資金的互補優(yōu)勢，助推脫貧攻堅和鄉村振興。

當前各地指標交易模式不同程度呈現出市場(chǎng)化的傾向，需要進(jìn)一步解決以下問(wèn)題：

一是交易價(jià)格實(shí)施政府指導價(jià)，而非市場(chǎng)經(jīng)濟定價(jià)，這意味著(zhù)當事人無(wú)法自主定價(jià)，可能會(huì )使轉讓方與受讓方進(jìn)行溢價(jià)犧牲，交易價(jià)格被人為固化。固定的交易價(jià)格不能真正反映指標的市場(chǎng)價(jià)值，不利于充分調動(dòng)市場(chǎng)主體參與積極性，影響指標的有效配置。

此外，指標交易本應征詢(xún)價(jià)格優(yōu)先、時(shí)間優(yōu)先的成交原則，但在所有待售指標存在差異的前提下，時(shí)間優(yōu)先就成為交易的唯一標準。

二是指標流轉使用的區域局限性。在各地的區域實(shí)踐中，只有在政策特許地區的指標才有限地突破了地域限制，可以有條件的跨省流轉使用。

比如經(jīng)過(guò)國務(wù)院特批的重慶地票，可以在全市范圍流轉；支持脫貧攻堅的政策目標下，特定貧困縣可以開(kāi)展國家統籌下的指標跨省交易，區域局限性有違“市場(chǎng)化要素”的基本邏輯。對比受限和非受限的指標流轉，實(shí)踐中還出現了雙軌制指標價(jià)格差異。

第三是指標流轉的二級市場(chǎng)目前還不健全。地方大多只重視建立指標交易的一級市場(chǎng)，對開(kāi)發(fā)二級市場(chǎng)持謹慎態(tài)度。二級市場(chǎng)的匱乏也使指標轉、退出渠道不暢。

第四是耕地占補平衡重數量、輕質(zhì)量。城鄉建設用地增減掛鉤占用的基本上都是從近郊的水澆地，都是良田，而拆舊復墾復耕的都是偏遠農村的土地，存在著(zhù)偏遠分散、面積小、且撂荒的問(wèn)題。

重慶地票改革試點(diǎn)

重慶地票改革試點(diǎn)跟《意見(jiàn)》中所提到的完善城鄉建設用地增減掛鉤政策，這二者之間又是什么樣的聯(lián)系呢？

重慶地票方案具有以下特點(diǎn)，一是農村閑置的建設性用地復墾為耕地后，由國土部門(mén)專(zhuān)門(mén)驗收，政府給予地票。

第二，地票產(chǎn)生以后，重慶成立土地地票交易所掛牌拍賣(mài)，開(kāi)發(fā)商可購買(mǎi)地票。

第三，按照土地是集體所有權原則，地票收入扣除復墾成本后，15%歸集體，85%歸農民。

第四，重慶地票方案符合國家農地管理原則——土地集體所有制、保護農民既得利益、用地性質(zhì)不變。

重慶地票制度帶來(lái)的第一個(gè)好處是，宏觀(guān)上使得重慶房地產(chǎn)發(fā)展、城市發(fā)展不受土地指標限制，重慶老百姓大約六七年收入能買(mǎi)一套房，大體上房?jì)r(jià)增長(cháng)、地價(jià)增長(cháng)是平衡的，整個(gè)房地產(chǎn)價(jià)格、GDP增長(cháng)和老百姓年收入的增長(cháng)基本上是同步的。

其中很重要的原因是土地供應的保障，所謂房地產(chǎn)高房?jì)r(jià)，很大程度是土地供應不足，地價(jià)漲三倍，房?jì)r(jià)也會(huì )跟著(zhù)漲三倍。

第二個(gè)好處是保障了城市化過(guò)程中宏觀(guān)的增減掛鉤、占補平衡。重慶城市快速發(fā)展的十多年里，只用了200多萬(wàn)畝地，農村里建設性用地轉化為耕地，也增加了200多萬(wàn)畝耕地。10多年前，重慶的耕地3000-4000萬(wàn)畝，現在耕地數量亦沒(méi)有減少。

大家要知道一個(gè)概念，200年來(lái)全世界城市化過(guò)程并不是簡(jiǎn)單的城市土地擴張，農村耕地減少的過(guò)程。事實(shí)上，城市化過(guò)程是農村土地耕地也會(huì )增加的過(guò)程，因為農村里每個(gè)農民人均占用建設性用地300多平，農民到了城里以后，在城市里占比一般是人均100平方米。

如果1億農民進(jìn)了城，在城市地區要增加1萬(wàn)平方公里，在農村理論上可以減少2萬(wàn)平方公里，一進(jìn)一出會(huì )凈增加2萬(wàn)平方公里農用地，但這是一個(gè)理論上的數學(xué)模式。

在實(shí)踐操作中，至少農村的耕地不會(huì )減少，增減掛鉤保持平衡，甚至是農村耕地還會(huì )比城市的建設用地增加得更多。

20多年來(lái)，我國的農民兩頭占地地。進(jìn)城了幾億農民，理論上城市里不管農戶(hù)變成了戶(hù)籍人口還是常住、流動(dòng)人口，只要在城里有那么1000萬(wàn)人，就需要1000萬(wàn)人的公共設施。城市用地擴張，農村里農民又沒(méi)退出，所以導致兩頭占地。

改革開(kāi)放40年，中國的城市化過(guò)程還在繼續發(fā)展，2億畝耕地必須守住，因為這是中國人的飯碗所在。中央這一次提出了新的土地法的改革，提出了土地要素市場(chǎng)的改革。

制度改革的突破

1998年修訂的《土地管理法》，增設了一些不利于被征地者的條款，如在征地范圍上明確擴大了征地的合法范圍，但沒(méi)有對公共利益概念進(jìn)行界定；在征地程序上不再與被征地方商定征地方案，簽署征地協(xié)議；在爭議解決的機制上，明確規定征地補償安置的爭議不影響征地方案的實(shí)施；現行土地制度與社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制不相適應的矛盾日益突出。

主要體現在，一是土地征收制度不完善，因征地引發(fā)的社會(huì )矛盾積累較多。二是農村集體土地權益保障不充分，農村集體經(jīng)營(yíng)建設用地不能與國有建設用地同等落實(shí)、同權同價(jià)。三是宅基地的取得、使用和退出制度不完整，用益物權難以落實(shí)，土地增值收益分配機制不健全，兼顧國家、集體、個(gè)人之間的利益不夠。所以國家啟動(dòng)了本次土地管理法的修訂，并于今年1月一日起實(shí)施。

土地征收制度不完善，因征地引發(fā)的社會(huì )矛盾積累較多，農村集體土地權益保障不充分宅基地的取得、使用和退出制度不完整，用益物權難以落實(shí)，土地增值收益分配機制不健全等。

2020年新《土地管理法》在改革征地制度方面做了多項重大改革突破，首次對土地征收的公共利益范圍進(jìn)行了明確的界定；二是明確征收補償的基本原則是保障征地農民的生活水平不下降、長(cháng)遠生計有保障；三是改革土地征收程序，將原來(lái)征地批準以后公告，改為征地批準前公告。

關(guān)于2020年新《土地管理法》實(shí)施的建議，我認為，應借鑒歷史經(jīng)驗以及改革試點(diǎn)中涌現出的好做法，明確政府角色定位；其次，確保只有公共利益項目才可以動(dòng)用征地權；三是建立兼顧國家、集體、個(gè)人土地增值收益分配的機制。

現行戶(hù)籍制度嚴重制約新型城鎮化發(fā)展——限制勞動(dòng)力合理的流動(dòng)、影響進(jìn)城農民的生活質(zhì)量、人戶(hù)分離引起諸多社會(huì )問(wèn)題。戶(hù)籍制度改革，實(shí)質(zhì)是農民融入城市的過(guò)程，將有利推動(dòng)社會(huì )生產(chǎn)力、延長(cháng)中國勞動(dòng)力紅利。

為進(jìn)一步推進(jìn)農民工戶(hù)籍制度改革，我建議，應注意把握戶(hù)籍制度改革的五項原則——明確對象、保障到位、農村權益自主處置、合理分布、建立政府、企業(yè)、社會(huì )長(cháng)周期共擔的成本機制。其次，科學(xué)規劃建設城市群，培育城鎮體系。

長(cháng)遠來(lái)看，戶(hù)籍制度放開(kāi)已經(jīng)成為必然趨勢。但短期內還不會(huì )完全放開(kāi)。北京、上海等人口已經(jīng)超過(guò)2500萬(wàn)的超大城市，暫時(shí)也不宜完全放開(kāi)。

所以我認為，這一次的土地改革的偉大意義，不亞于80年代農村承包制的改革。那場(chǎng)改革，推動(dòng)了億萬(wàn)農民致富，推動(dòng)了億萬(wàn)農民農村勞動(dòng)生產(chǎn)力的釋放。這一次的改革也不亞于90年代初，推動(dòng)的土地批租市場(chǎng)改革推動(dòng)了整個(gè)中國城市化的進(jìn)程。

28年來(lái)，到2018年，整個(gè)中國31個(gè)省的各個(gè)城市的土地批租的總收入30多萬(wàn)億元，這筆錢(qián)極大地推動(dòng)了中國幾百個(gè)城市基礎設施、公共設施的發(fā)展。沒(méi)有這筆錢(qián)，現在中國城市的現代化基礎設施的改善是不可能的。

同時(shí)，房地產(chǎn)商和各種建設單位花了30多萬(wàn)億元買(mǎi)了這些地后，進(jìn)一步投入了上百萬(wàn)億的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，也是城市面貌改變和城市化進(jìn)展中的一個(gè)必然需求。

所以，我認為，第二次土地重大改革，就是90年代從上海浦東、從深圳開(kāi)始的土地批租。

今年開(kāi)始的《土地法》的推出，關(guān)于要素市場(chǎng)化改革，包括資本市場(chǎng)、土地市場(chǎng)、技術(shù)市場(chǎng)、數字市場(chǎng)，還有勞動(dòng)力市場(chǎng)的改革，涉及土地市場(chǎng)和勞動(dòng)力市場(chǎng)農民工兩個(gè)環(huán)節。

我認為，這一場(chǎng)改革也會(huì )讓整個(gè)中國今后幾十年產(chǎn)生幾十萬(wàn)億級的活力，必將推動(dòng)中國城市化和農村現代化更好地發(fā)展。成為中國房地產(chǎn)轉型的關(guān)鍵！