田園綜合體：如何解讀土地政策與建設用地問(wèn)題！

2017年中央“一號文件”首次提出了“田園綜合體”這一新概念，“支持有條件的鄉村建設以農民合作社為主要載體、讓農民充分參與和受益，集循環(huán)農業(yè)、創(chuàng )意農業(yè)、農事體驗于一體的田園綜合體，通過(guò)農業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、農村綜合改革轉移支付等渠道開(kāi)展試點(diǎn)示范”。

打造田園綜合體與建設用地密不可分，也是很多建設者們的關(guān)注焦點(diǎn)，可以說(shuō)，解決土地問(wèn)題是建設田園綜合體成功的關(guān)鍵。

一、政策原文

深化農村集體產(chǎn)權制度改革。落實(shí)農村土地集體所有權、農戶(hù)承包權、土地經(jīng)營(yíng)權“三權分置”辦法。加快推進(jìn)農村承包地確權登記頒證，擴大整省試點(diǎn)范圍。統籌協(xié)調推進(jìn)農村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市、宅基地制度改革點(diǎn)。全面加快“房地一體”的農村宅基地和集體建設用地確權登記頒證工作。

認真總結農村宅基地制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗，在充分保障農戶(hù)宅基地用益物權、防止外部資本侵占控制的前提下，落實(shí)宅基地集體所有權，維護農戶(hù)依法取得的宅基地占有和使用權，探索農村集體組織以出租、合作等方式盤(pán)活利用空閑農房及宅基地，增加農民財產(chǎn)性收入。

允許地方多渠道籌集資金，按規定用于村集體對進(jìn)城落戶(hù)農民自愿退出承包地、宅基地的補償。抓緊研究制定農村集體經(jīng)濟組織相關(guān)法律，賦予農村集體經(jīng)濟組織法人資格。

全面開(kāi)展農村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資。穩妥有序、由點(diǎn)及面推進(jìn)農村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革，確認成員身份，量化經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，保障農民集體資產(chǎn)權利。

從實(shí)際出發(fā)探索發(fā)展集體經(jīng)濟有效途徑，鼓勵地方開(kāi)展資源變資產(chǎn)、資金變股金、農民變股東等改革，增強集體經(jīng)濟發(fā)展活力和實(shí)力。

研究制定支持農村集體產(chǎn)權制度改革的稅收政策。深化集體林權制度改革。加快水權水市場(chǎng)建設，推進(jìn)水資源使用權確權和進(jìn)場(chǎng)交易。加快農村產(chǎn)權交易市場(chǎng)建設。

二、政策解讀

文件提出允許通過(guò)村莊整治、宅基地整理等節約的建設用地采取入股、聯(lián)營(yíng)等方式，重點(diǎn)支持鄉村休閑旅游養老等產(chǎn)業(yè)和農村三產(chǎn)融合發(fā)展。

文件強調，要認真總結農村宅基地制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗，在充分保障農戶(hù)宅基地用益物權、防止外部資本侵占控制的前提下，落實(shí)宅基地集體所有權，維護農戶(hù)依法取得的宅基地占有和使用權，探索農村集體組織以出租、合作等方式盤(pán)活利用空閑農房及宅基地，增加農民財產(chǎn)性收入。

同時(shí)要注意的是宅基地等集體建設用地利用中：嚴禁違法違規開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)或建私人莊園會(huì )所；注意保護農戶(hù)和農村集體經(jīng)濟組織的權利，防止集體資產(chǎn)被外來(lái)資本控制。

文件還提出，支持有條件的鄉村建設以農民合作社為主要載體、讓農民充分參與和收益、集循環(huán)農業(yè)、創(chuàng )意農業(yè)、農事體驗于一體的田園綜合體，通過(guò)農業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、農村綜合改革轉移支付等渠道開(kāi)展試點(diǎn)示范。

三、幾個(gè)土地概念

1.集體建設用地

集體建設用地是田園綜合體的重要承載形式。

集體建設用地，又叫鄉（鎮）村建設用地或農村集體土地建設用地，是指鄉（鎮）村集體經(jīng)濟組織和農村個(gè)人投資或集資，進(jìn)行各項非農業(yè)建設所使用的土地。集體建設用地分為三大類(lèi)：宅基地、公益性公共設施用地和經(jīng)營(yíng)性用地。

在國有建設用地一級市場(chǎng)中，政府既是管理者，又是組織實(shí)施者，并代表全民享有土地收益權。而在集體建設用地一級市場(chǎng)中，政府僅僅是管理服務(wù)機構，享有土地所有權的農民集體才是組織實(shí)施者并享有土地收益。

2.土地流轉

隨著(zhù)經(jīng)濟新常態(tài)，國家實(shí)施了新型城鎮化、生態(tài)文明建設、供給側結構性改革等一系列戰略舉措，實(shí)行建設用地總量和強度的“雙控”，嚴格節約集約用地管理。先后出臺了《基本農田保護條例》、《農村土地承包法》等，對土地開(kāi)發(fā)的用途管制有非常明確的規定。

特別是《國土資源部 農業(yè)部關(guān)于進(jìn)一步支持設施農業(yè)健康發(fā)展的通知》（國土資發(fā)〔2014〕127號）的發(fā)布，更是將該要求進(jìn)一步明確，使得發(fā)展休閑農業(yè)在新增用地指標上面臨著(zhù)較多的條規限制。

①土地流轉帶來(lái)價(jià)值重估

有權威報告指出，從土地資源的角度來(lái)看，一方面，土地流轉將明顯提升耕地價(jià)值，土地資源價(jià)值必將被重估；另一方面，土地流轉持續推進(jìn)背景下，耕地租金增速會(huì )高于過(guò)去。作為土地改革的核心，農地流轉給二級市場(chǎng)最直接的機會(huì )來(lái)自于土地價(jià)值的重估。

②規?；?jīng)營(yíng)成為現實(shí)

土地流轉本質(zhì)是推進(jìn)土地要素的市場(chǎng)化，其作用能有效改善土地資源配置效率，進(jìn)一步激活農業(yè)剩余勞動(dòng)力的轉移，為農業(yè)規?；?、集約化、高效化經(jīng)營(yíng)提供廣闊空間。

③農民將就地奔小康

土地的產(chǎn)業(yè)結構得以?xún)?yōu)化，效率得以提升，農民有了更多的選擇，不再背井離鄉而實(shí)現奔小康將成為可能。

四、全面打造田園綜合體，與土地流轉的具體關(guān)系

1.盤(pán)活農村閑置資產(chǎn)包括土地資源和其它資源：田園綜合體以農業(yè)為依托來(lái)進(jìn)行綜合打造，發(fā)展休閑農業(yè)和各種旅游，會(huì )帶來(lái)大量的社會(huì )資本注入農村市場(chǎng)，一個(gè)不可回避的問(wèn)題就是土地問(wèn)題，要想打造田園綜合體沒(méi)有土地可行不通，有土地不是你的也行不通，田園綜合體的打造勢必會(huì )帶動(dòng)當地土地的規模流轉，影響當地的土地流轉價(jià)格，使土地流轉進(jìn)入新常態(tài)。

2.相應扶持政策助力農村土地流轉：當前我國正處在農業(yè)供給側結構改革的關(guān)鍵時(shí)期，打造田園綜合體有利于我國農業(yè)供給側結構改革，有利于著(zhù)力發(fā)展農村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，促進(jìn)三產(chǎn)深度融合，實(shí)現農業(yè)的全環(huán)節升級、全鏈條升值，國家勢必會(huì )制定相應的優(yōu)惠政策吸引社會(huì )資本投身到田園綜合體的綜合打造中，也勢必會(huì )有更多的農村土地流轉入市，從而吸引更多的人從事土地流轉相關(guān)工作，解決就業(yè)壓力。

3.推動(dòng)農業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展：把土地流轉與農業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調整有機結合起來(lái)，促進(jìn)土地流轉和土地規?；?jīng)營(yíng)促進(jìn)資源的合理配置，推動(dòng)農業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，有利于提高土地的利用率，培育各類(lèi)農業(yè)主體，培養種糧大戶(hù)和職業(yè)化農民。

4.規范土地流轉市場(chǎng)：土地直接或間接流轉到外來(lái)投資者手中，是很多地方打造田園綜合體的重要環(huán)節，規?；耐恋亓鬓D有利于完善服務(wù)體系，強化流轉服務(wù)平臺建設，建立開(kāi)放、競爭、公平、有序、規范的土地流轉市場(chǎng)，完善流轉機制。

5.盤(pán)活農村閑置房屋：閑置民居變成了鄉村酒店，荒山變成了度假村，水塘變成了垂釣園，農田變成了觀(guān)光采摘園，而這些項目主要是通過(guò)土地流轉實(shí)現的。

6.完善土地流轉市場(chǎng)：田園綜合體的打造過(guò)程復雜，勢必會(huì )導致不少土地糾紛，而這些土地糾紛對于土地流轉市場(chǎng)和土地流轉相應法律法規的完善提供了現實(shí)依據。

7.規范土地流轉價(jià)格：現在土地流轉價(jià)格基本都是農民要價(jià)，主要依據也是地塊本身的優(yōu)越條件還有根據當地的土地流轉價(jià)格來(lái)定價(jià)，價(jià)格沒(méi)有統一的標準，買(mǎi)賣(mài)雙方就土地價(jià)格存在爭議，田園綜合體的全面大打造，解決了土地流轉分散，無(wú)法流轉的難題，也為當地土地流轉市場(chǎng)提供了一個(gè)相對合理的參考價(jià)格。