近年來(lái)，隨著(zhù)我國人口老齡化的進(jìn)一步發(fā)展，養老服務(wù)需求日益增長(cháng)，這一時(shí)期養老服務(wù)政策密集出臺，養老服務(wù)政策快速發(fā)展、漸成體系。通過(guò)對政策脈絡(luò )的梳理、養老市場(chǎng)發(fā)展的分析，我們提出未來(lái)幾年養老項目的投資建議。一、十八大以來(lái)養老產(chǎn)業(yè)政策的4大轉變1.在政策定位上，由單一強調發(fā)展老齡事業(yè)轉變?yōu)槔淆g事業(yè)和產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展十八大以來(lái)，養老服務(wù)政策在定位上出現了明顯的轉變，從發(fā)展老齡事業(yè)逐漸明確為兼顧發(fā)展老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)。在十八大以前，關(guān)于促進(jìn)養老服務(wù)發(fā)展的政策基本上是在老齡事業(yè)的框架下展開(kāi)的。如在“十二五”規劃過(guò)程中，關(guān)于養老服務(wù)的相關(guān)規劃內容都納入在2011年國務(wù)院印發(fā)的《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規劃》中。到“十三五”規劃時(shí)，關(guān)于養老服務(wù)的規劃名稱(chēng)改為《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養老體系建設規劃》，這一修改表明，老齡事業(yè)不能完全涵蓋養老服務(wù)內容，在事業(yè)之外還有產(chǎn)業(yè)發(fā)展問(wèn)題。在2017年10月召開(kāi)的十九大進(jìn)一步強調“積極應對人口老齡化，構建養老、孝老、敬老政策體系和社會(huì )環(huán)境，推進(jìn)醫養結合，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。”這些重大政策信號表明，從政策定位上，養老服務(wù)不再只是一個(gè)老齡事業(yè)內的范疇，而是既包含事業(yè)也包含產(chǎn)業(yè)。政策定位的轉變不僅意味著(zhù)政策內容的豐富，還意味著(zhù)政策影響面的擴大。由于這一轉變，這一時(shí)期政策密集出臺，明顯強調了養老服務(wù)的多層次性、供給主體的多元性、供給方式的多樣性。十九屆五中全會(huì )進(jìn)一步強調“推動(dòng)養老事業(yè)和養老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展”，不僅要求將老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)并重，而且要求相互協(xié)調、協(xié)同發(fā)展。2.在政策目標上，由保重點(diǎn)人群轉變?yōu)楸；痉?wù)在政策定位轉變?yōu)榘l(fā)展老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)以后，養老服務(wù)保障范圍也明顯擴大，從重點(diǎn)人群擴大至全體老年人，保障內容也逐漸明確為基本養老服務(wù)，實(shí)現了從保重點(diǎn)人群向?；痉?wù)的轉變。從2013年的“堅持保障基本”原則和“確保人人享有基本養老服務(wù)”，到2019年的“確保到2022年在保障人人享有基本養老服務(wù)”，都體現了養老服務(wù)政策目標已經(jīng)轉移到保障基本服務(wù)上。十九屆五中全會(huì )明確要求“健全基本養老服務(wù)體系，發(fā)展普惠型養老服務(wù)和互助性養老，”再次明確了?；痉?wù)的基本政策目標。3.在政策重點(diǎn)上，由側重扶持機構轉變?yōu)榇龠M(jìn)居家社區機構相協(xié)調在十八大以前，主要的扶持政策基本上聚焦在機構養老上，對于發(fā)揮居家養老的基礎作用和發(fā)展社區養老服務(wù)鮮有具體政策支持。十八大以來(lái)，這一狀況逐漸改觀(guān)，在推進(jìn)國民經(jīng)濟的供給側結構性改革過(guò)程中，補短板成為結構性改革的一項重要內容，社區養老服務(wù)作為養老服務(wù)供給側的明顯短板，受到了極大關(guān)注。政策重點(diǎn)已經(jīng)不是僅僅側重于支持養老機構建設和運營(yíng)，而是要統籌考慮整個(gè)養老服務(wù)體系的協(xié)調發(fā)展問(wèn)題，在發(fā)展養老機構的同時(shí)還必須大力發(fā)展社區養老服務(wù)，為居家養老創(chuàng )造良好條件。在十九屆四中、五中全會(huì )的報告中，明確將養老服務(wù)體系建設表述為“居家社區機構相協(xié)調”，這也為今后的政策重點(diǎn)提供了明確的指引。4.在政策內容上，由就養老論養老轉變?yōu)橥苿?dòng)醫養康養相結合十八大以來(lái)，相關(guān)政策部門(mén)深刻意識到醫養結合的重要性，不斷出臺促進(jìn)醫養結合的措施，從頂層設計到簡(jiǎn)化醫養結合機構登記審批程序再到試點(diǎn)示范等逐步推動(dòng)醫養結合走向現實(shí)。同時(shí)，在社會(huì )養老服務(wù)體系中加入了醫養相結合的特征。十九屆四中全會(huì )進(jìn)一步將“醫養相結合”豐富為“醫養康養相結合”，提出“積極應對人口老齡化，加快建設居家社區機構相協(xié)調、醫養康養相結合的養老服務(wù)體系?！笔艑梦逯腥珪?huì )再次強調“構建居家社區機構相協(xié)調、醫養康養相結合的養老服務(wù)體系”。這些重要精神表明，政策內容已經(jīng)從就養老論養老向推動(dòng)醫養康養相結合轉變，反映了養老服務(wù)政策制訂的視野更為開(kāi)闊，不再局限在養老服務(wù)本身，而是延伸關(guān)注到養老及影響其質(zhì)量的醫療健康服務(wù)問(wèn)題，體現了系統思維和問(wèn)題意識。二、養老產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)發(fā)展的6大趨勢十四五是人口老齡化關(guān)鍵的窗口期，老年人口預計增長(cháng)到5300萬(wàn)，是十三五的1.53倍，也是人口老齡化進(jìn)展最快的五年。接下來(lái)幾年，養老產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)發(fā)展呈現出以下6 個(gè)趨勢：健康長(cháng)壽是所有老年人的剛需，有了健康，高齡不是問(wèn)題；沒(méi)有健康，低齡也是問(wèn)題。加強健康教育、加強預防保健、疾病診治、康復護理、長(cháng)期照護、安寧療護，最重要的是提供連續綜合的服務(wù)。未來(lái)養老產(chǎn)業(yè)的重點(diǎn)方向則是健康管理、康復護理、慢病治療。為什么說(shuō)健康管理具有巨大的市場(chǎng)？哈佛大學(xué)研究表明：慢病患者很難遵守最佳治療方案，原因是因為人很難克服人性的弱點(diǎn)“懶和僥幸心理”，往往需要靠外力去干預管理患者的健康，這樣就會(huì )派生出很多健康管理新的職業(yè)，比如健康管理師、健康管家等，特別是信息化智能化的出現，為健康管理增加新的契機。想健康卻不知怎么健康也是當下老人面臨的主要問(wèn)題，老年人最缺的不是醫療，而是健康素養。國務(wù)院在《健康中國行動(dòng)》中提到，每一個(gè)人都是健康的第一責任人，只有掌握生老病死的規律性、了解醫療技術(shù)的局限性，才能增強應對自身健康的主動(dòng)性，要增強老人的健康素養，以健康素養來(lái)促進(jìn)老年人的主動(dòng)健康。國際經(jīng)驗表明，人均國內生產(chǎn)總值超過(guò)5000美元，居民精神文化需求將開(kāi)始上升，老年人也會(huì )從物質(zhì)需求轉化到精神需求，追求個(gè)性化與品質(zhì)化。未來(lái)老年人精神文化方向更傾向于旅居和老年教育，從產(chǎn)業(yè)來(lái)講，市場(chǎng)化的老年教育具有廣泛的前景。向享受型、發(fā)展型、參與型轉換，學(xué)習是必由之路，它也將是未來(lái)最好的養老。養老不是單一產(chǎn)業(yè)，是眾多產(chǎn)業(yè)的聚合。十九屆四中全會(huì )提出“加強建設居家社區機構相協(xié)調、醫養康養相結合的養老服務(wù)體系”。從政策角度講，對養老產(chǎn)業(yè)規律性認識提到新的高度；從老年人來(lái)講，真正以老年人的需求為導向，提供綜合連續的服務(wù)；從產(chǎn)業(yè)發(fā)展來(lái)講，融合是未來(lái)養老產(chǎn)業(yè)的必然趨勢。未來(lái)養老機構會(huì )向社區嵌入型、康養專(zhuān)業(yè)型、信息智慧型、品質(zhì)尊嚴型發(fā)展。技術(shù)創(chuàng )新作為積極應對人口老齡化的第一動(dòng)力和戰略支撐，依靠科技創(chuàng )新化解人口老齡化給經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展帶來(lái)的挑戰。我們提到的智慧養老，它不是一個(gè)養老模式，而是與傳統的居家、社區、機構養老模式的有機融合，融合度越高越有意義。但技術(shù)不是萬(wàn)能的，目前智慧養老平臺很多，卻多半不成功，原因是有平臺沒(méi)服務(wù)，線(xiàn)下線(xiàn)上不結合，系統沒(méi)整合，規模小沒(méi)效益。智慧產(chǎn)品不以人為本，沒(méi)有考慮老年人的有效需求，缺體驗性，產(chǎn)品不智慧，缺乏有效數據和后臺支撐等問(wèn)題。智慧養老最大特點(diǎn)應該是人本，是人與人有情感的近身服務(wù)，再先進(jìn)的技術(shù)也不能代替情感，智慧養老是技術(shù)精度和人文溫度的合體。聚集是產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的重要特征，區域聚集對未來(lái)的帶動(dòng)和輻射作用將越來(lái)越明顯。十九大報告提出，堅持高質(zhì)量發(fā)展，堅定不移貫徹新發(fā)展理念。老齡產(chǎn)業(yè)將從外延式數量發(fā)展轉向技術(shù)質(zhì)量效益的內涵式發(fā)展，特別是注重人才培養、標準制定、對服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監管。對于企業(yè)、養老機構來(lái)講，培育機構的核心競爭力指管理、服務(wù)、技術(shù)、人才、標準，練好內功，做好自己的事。三、政策與市場(chǎng)雙驅動(dòng)下養老項目投資模式建議自投自建模式是目前社會(huì )資本投資養老產(chǎn)業(yè)最常見(jiàn)的方式，拿地方式包括劃撥、租賃、協(xié)議出讓、招拍掛出讓等。在養老機構的運營(yíng)模式上，商業(yè)機構一般會(huì )參考或借鑒CCRC養老社區運營(yíng)模式進(jìn)行整體運作。實(shí)踐中，為鼓勵設立營(yíng)利性養老機構進(jìn)行投資建設，在土地供應方面，政策不斷靈活化、以自有用地（比如工業(yè)用地等）進(jìn)行養老服務(wù)設施建設是近期鼓勵的方向，對于利用商業(yè)、辦公、工業(yè)、倉儲存量房屋以及社區用房等舉辦養老機構的，在五年的過(guò)渡期內土地原用途也可以暫不作變更。因為政策的不斷鼓勵支持，2019年較多A股上市公司（尤其是房地產(chǎn)相關(guān)行業(yè)）選擇自主開(kāi)發(fā)養老產(chǎn)業(yè)項目，以最大程度利用自身優(yōu)勢享受政策及市場(chǎng)紅利。需要注意的是，由于我國土地用途與規劃需要滿(mǎn)足城鎮總體規劃、土地利用總體規劃及對應詳細規劃，利用閑置土地房屋進(jìn)行自投自建養老項目的仍然需要在開(kāi)發(fā)主體、土地用途、建筑規劃、建設手續方面滿(mǎn)足合規要求。并且由于實(shí)踐中較多現有土地及房屋的用地、建設手續可能也不完備，在轉做養老時(shí)也需考慮該等問(wèn)題對養老項目推進(jìn)的影響及解決方案，實(shí)際操作中仍可能出現多樣化的棘手問(wèn)題。另需提起重視的是，對于以開(kāi)展養老服務(wù)為名義而實(shí)際進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的現象，國家專(zhuān)門(mén)出臺了相關(guān)禁止性規定。發(fā)改333號文規定：“對于經(jīng)營(yíng)性養老用地，通過(guò)強制性監管協(xié)議杜絕開(kāi)發(fā)商以養老名義進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設。”“…土地可以抵押，若轉讓或抵押權實(shí)現，只可由其他養老企業(yè)承接。”“確保將政府提供的土地用于養老機構建設，不用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等其他用途。”鑒于國內的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)成本較之美國等國家仍然較高，并考慮到近年養老服務(wù)不斷精細化、專(zhuān)業(yè)化，與擁有滿(mǎn)足政策要求的土地使用權人/房屋所有權人進(jìn)行商業(yè)合作，提供代建、融資、養老服務(wù)等全流程協(xié)助成為可能，與自投資建模式相比，該類(lèi)模式更加輕資產(chǎn)，但對于專(zhuān)業(yè)能力的要求較高。對于養老服務(wù)提供商而言，如何選擇合作模式（包括是否入股合作、資產(chǎn)轉讓、僅提供相關(guān)服務(wù)）至關(guān)重要，雖然輕資產(chǎn)運營(yíng)模式對養老服務(wù)提供商的資金壓力比較小，但基于目前國內養老產(chǎn)業(yè)環(huán)境，是否利于融資及后期運營(yíng)也需個(gè)案考慮。此外，鑒于養老機構投融資政策的不斷放寬，公司債、資產(chǎn)證券化均將逐步成為可行的融資及退出方案，那么是否深入參與養老產(chǎn)業(yè)項目、如何平衡投入產(chǎn)出風(fēng)險是養老服務(wù)提供商可以進(jìn)一步考慮研究的課題。在實(shí)踐中，2018、2019年較多A股金融行業(yè)企業(yè)（以險資為主）已更多深入參與養老產(chǎn)業(yè)項目的投建運營(yíng)之中。值得關(guān)注的是，2019年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)養老服務(wù)發(fā)展的意見(jiàn)》同意給予境外資本參與養老服務(wù)機構國民待遇，且要大力“支持符合條件的市場(chǎng)化、規范化程度高的養老服務(wù)企業(yè)上市融資”，這些政策趨勢均將會(huì )對市場(chǎng)帶來(lái)積極影響。考慮到我國的國民經(jīng)濟情況，政府牽頭推動(dòng)養老產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為政策保障人群提供養老服務(wù)應為大勢所趨，從資金端我們也可以看出，養老金激活、彩票公益金的更多投入為政府與社會(huì )資本共同推進(jìn)養老產(chǎn)業(yè)項目落地提供了支持。在目前的政策體系下，政府與社會(huì )資本合作（PPP）模式、政府特許經(jīng)營(yíng)模式等等均為切實(shí)可行的合作方案，如云南省規定對在養老服務(wù)領(lǐng)域采取政府和社會(huì )資本合作（PPP）方式的項目，可用國有建設用地使用權作價(jià)出資或者入股建設。2019年各地已逐步將養老服務(wù)納入政府購買(mǎi)服務(wù)指導性目錄中，探索通過(guò)政府采購方式提供養老服務(wù)或在現有法規政策環(huán)境下設置多層次的政企合作方案，這些均值得各大公司機構研究考慮，相信各地政府也在致力于研究除基礎設施建設外新的地方發(fā)展方略，更多的關(guān)注與落實(shí)惠民政策。針對非營(yíng)利性養老機構，其服務(wù)對象主要包括村集體經(jīng)濟組織內農戶(hù)、城市中享受福利政策的居民等，非營(yíng)利性養老機構土地一般為無(wú)償劃撥提供，養老機構則主要依靠政府補貼、社會(huì )捐贈進(jìn)行運作。從目前的政策環(huán)境來(lái)看，非營(yíng)利性養老仍然是國家鼓勵的養老模式，并且，補貼方案、補貼金額也在逐年優(yōu)化。由于2019年已放寬養老機構準入門(mén)檻，且進(jìn)一步為非營(yíng)利性養老機構參與養老產(chǎn)業(yè)提供土地使用優(yōu)惠政策支持，非營(yíng)利性養老模式依然大有可為。
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