近日，財政部官網(wǎng)發(fā)布文章《“PPP+EOD”模式推動(dòng)中國PPP創(chuàng )新發(fā)展》。EOD（以生態(tài)環(huán)境為導向的城市發(fā)展模式）理念應用到PPP模式之中，被稱(chēng)為“PPP+EOD”模式。

不少專(zhuān)家認為，EOD理念越來(lái)越成為PPP項目探索城市可持續發(fā)展的重要路徑，應進(jìn)一步積極探索并實(shí)施“PPP+EOD”模式，推動(dòng)中國PPP創(chuàng )新發(fā)展。生態(tài)環(huán)境部科技與財務(wù)司投資處處長(cháng)逯元堂認為，采用EOD模式能夠有效減少政府付費和可行性缺口補助，有利于推進(jìn)PPP項目實(shí)施。

首先，EOD模式對環(huán)保投融資機制創(chuàng )新和實(shí)現環(huán)保產(chǎn)業(yè)持續發(fā)展具有重要意義。其次，實(shí)施此類(lèi)項目需要統籌謀劃。最后，要關(guān)注不同類(lèi)型關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)在EOD推進(jìn)路徑中的差異性。

當前EOD模式正在探索中，生態(tài)環(huán)境治理和關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)類(lèi)型多、復雜性強，不同的生態(tài)環(huán)境治理項目與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)在融合發(fā)展中的推進(jìn)路徑存在較大差異，要因地制宜有針對性地破解推進(jìn)中的障礙，總結EOD模式實(shí)施中的成功經(jīng)驗與失敗教訓，強化政策制度的協(xié)調性，有針對性地樹(shù)立不同類(lèi)型EOD模式樣板，加強示范引導作用。

EOD要火！什么是EOD？

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于調整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉村振興的意見(jiàn)》要求土地出讓收益的50%（或土地出讓收入的10%）用于農業(yè)農村，是一項影響重大的政策。由于《意見(jiàn)》將山水林田湖草生態(tài)保護修復納入了用于農業(yè)農村的范疇，我們分析，EOD模式將受到市場(chǎng)關(guān)注。而近日，新華社消息，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現機制的意見(jiàn)》，我們預計，EOD模式將更加受到關(guān)注，并發(fā)揮更大作用。

那么，什么是EOD模式以及EOD項目如何實(shí)施，今天推薦一篇文章，供大家閱讀參考。

一、背景：四梁八柱迎來(lái)環(huán)保最好時(shí)代，缺錢(qián)困境暗藏最壞時(shí)代

關(guān)注政策的朋友應該知道，自十八大以后，我國生態(tài)文明的重要性被提到了前所未有的高度，以2015年國務(wù)院出臺了兩個(gè)重磅文件：《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設的意見(jiàn)》、《生態(tài)文明體制改革總體方案》為標志，疊加一系列配套制度，我國基本形成了一套完整的生態(tài)文明制度建設體系。

因此，總有人說(shuō)，環(huán)保是朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)，這是一個(gè)干環(huán)保最好的時(shí)代，這當然沒(méi)錯，簡(jiǎn)直是要理論有理論，要執行有方案！

然而，這忽略了環(huán)保一直以來(lái)就是個(gè)花錢(qián)的東西，在我國財政主要矛盾（即剛性支出日益增長(cháng)與財政收入增長(cháng)不斷放緩之間的矛盾）日益凸顯的情況下，我國的環(huán)保產(chǎn)業(yè)也正面臨著(zhù)這個(gè)時(shí)代最大的困境：缺錢(qián)。

于是，在這樣的背景下，環(huán)境部從2018年即開(kāi)始提出了EOD模式的倡議，到今年發(fā)改委等多部委再次出臺EOD有關(guān)政策，可見(jiàn)中央之重視。同時(shí)，也讓人明顯地感受到我國經(jīng)濟進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境污染之間日益凸顯的矛盾！

那么EOD到底是什么呢？我們且先看個(gè)例子。

二、跟達康書(shū)記學(xué)習什么是EOD？

熱播劇《人民的名義》中講了一個(gè)達康書(shū)記將林城煤塌陷區改造成濕地公園和開(kāi)發(fā)區，最終造福一方的故事。

事實(shí)上，這個(gè)故事是有原型的：即江蘇省徐州市的潘安湖國家濕地公園。2010年起當地通過(guò)“挖深填淺、分層剝離、交錯回填”等技術(shù)改造塌陷區，恢復土地生態(tài)調節功能，同時(shí)建起了濕地公園景觀(guān)，接著(zhù)又規劃了污水廠(chǎng)、交通路線(xiàn)、幼兒園、醫院等配套設施，打造集康養、休閑旅游、電子商務(wù)、高端住宅于一體的現代生態(tài)新城，實(shí)現了從一城煤灰半城土到一城青山半城湖的轉變。

2017 年底，領(lǐng)導人視察潘安湖采煤塌陷區整治工程時(shí)，指出“資源枯竭地區經(jīng)濟轉型發(fā)展是一篇大文章，實(shí)踐證明這篇文章完全可以做好”，首次提出了“只有恢復綠水青山，才能使綠水青山變成金山銀山”！

此處的潘安湖項目其實(shí)即可看作EOD的官方范本。

三、簡(jiǎn)介：傳統補貼難維系，借鑒地鐵商圈的開(kāi)發(fā)模式

回過(guò)來(lái)講，什么是EOD，套用官方解釋?zhuān)?/span>

EOD（Ecology-OrientedDevelopment）模式是以生態(tài)保護和環(huán)境治理為基礎，以特色產(chǎn)業(yè)運營(yíng)為支撐，以區域綜合開(kāi)發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、組合開(kāi)發(fā)等方式，推動(dòng)收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合。

在筆者看來(lái)，狹義的EOD模式其實(shí)主要就是將生態(tài)環(huán)境治理帶來(lái)的經(jīng)濟價(jià)值內部化，以解決環(huán)保前期投入的資金問(wèn)題，簡(jiǎn)單的說(shuō)，EOD就是怎么讓綠水青山真正變成金山銀山！

長(cháng)久以來(lái)，環(huán)保作為傳統的正外部性產(chǎn)業(yè)（即給他人謀福利，自己卻沒(méi)有得到相應補償），市場(chǎng)機制一直不能有效的進(jìn)行資源配置，因此環(huán)保產(chǎn)業(yè)主要依靠政府的購買(mǎi)服務(wù)和補貼。

但依靠政府補貼，顯然不是最佳策略，尤其是當政府缺錢(qián)的時(shí)候，整個(gè)產(chǎn)業(yè)都顯得岌岌可危。

要想解決正外部性產(chǎn)業(yè)的困境，一個(gè)常用的現代化方法即是依據科斯定理，明確產(chǎn)權，通過(guò)市場(chǎng)機制來(lái)實(shí)現資源的最優(yōu)配置。近年來(lái)發(fā)達國家推行的污染排放權即是很好的例證，我國目前也正積極推行排污權、炭排放權等交易制度來(lái)健全環(huán)境治理的市場(chǎng)體系。

在EOD模式中，項目公司通過(guò)改善環(huán)境，用優(yōu)良的生態(tài)基底吸引產(chǎn)業(yè)和人口，并將環(huán)境效應帶來(lái)的社會(huì )效益增值進(jìn)行提前鎖定，實(shí)現區域整體溢價(jià)增值，并以此實(shí)現對環(huán)保產(chǎn)業(yè)的反哺，以解決環(huán)保項目財政投入不足的突出問(wèn)題，從而實(shí)現社會(huì )可持續發(fā)展。

如果回顧城市發(fā)展歷程，我們其實(shí)可以發(fā)現EOD并不算是一種全新物種，類(lèi)似的還有TOD（公共交通導向型開(kāi)發(fā)模式），SOD（公共服務(wù)導向型開(kāi)發(fā)模式）等等。以TOD為例，項目公司以火車(chē)站、地鐵站等為中心，以400-800米為半徑，打造集商業(yè)、文化、教育、居住等為一體的商業(yè)綜合體，實(shí)現土地增值+物業(yè)增值。大家常見(jiàn)的各大地鐵商場(chǎng)即是這種模式的典型代表，例如上海五角場(chǎng)的萬(wàn)達商場(chǎng)。

而運作這類(lèi)項目的公司則以香港地鐵公司為代表，港鐵公司通過(guò)對軌交和物業(yè)的統一規劃設計，并與政府協(xié)商，提前獲得地鐵站附近土地，鎖定由于地鐵開(kāi)通預期帶來(lái)的土地溢價(jià)收益，隨后一邊俢地鐵，一邊在地鐵周邊開(kāi)發(fā)物業(yè)。在土地升值之后，港鐵一方面通過(guò)拍賣(mài)方式將地鐵上蓋的土地賣(mài)給開(kāi)發(fā)商，或自己作房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，實(shí)現土地增值收益和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資收益，另一方面，通過(guò)對開(kāi)發(fā)出的地鐵商業(yè)辦公等自持物業(yè)運營(yíng)，獲得物業(yè)升值收益和物業(yè)租金收益。通過(guò)這種模式，港鐵公司實(shí)現了持續盈利，建立了全球首屈一指的城市軌道交通體系。

內地的深圳地鐵也基本學(xué)習的是港鐵模式，從2013年開(kāi)始即實(shí)現盈利，成為我國為數不多的盈利的地鐵運營(yíng)商。值得一提的是，在2015年著(zhù)名的萬(wàn)科股權之爭中，萬(wàn)科曾計劃引入深圳地鐵，其背后同樣有“地鐵運營(yíng)+上蓋物業(yè)開(kāi)發(fā)”的戰略考量。

四、路徑：看EOD如何化綠水青山為金山銀山

由上可見(jiàn)， EOD模式與上述TOD類(lèi)似，參照濟邦咨詢(xún)，其實(shí)現路徑基本分為三步走：

1)     重構生態(tài)網(wǎng)絡(luò )：通過(guò)環(huán)境治理、生態(tài)系統修復、生態(tài)網(wǎng)絡(luò )構建，為城市發(fā)展創(chuàng )造良好的生態(tài)基底，帶動(dòng)土地升值；

2)     整體提升城市環(huán)境：通過(guò)完善公共設施、交通能力、城市布局優(yōu)化、特色塑造等提升城市整體環(huán)境質(zhì)量，為后續產(chǎn)業(yè)運營(yíng)提供優(yōu)質(zhì)條件；

3)     產(chǎn)業(yè)導入及人才引進(jìn)：通過(guò)人口流入及產(chǎn)業(yè)發(fā)展激活區域經(jīng)濟，從而增加居民收入、企業(yè)利潤和政府稅收，最終實(shí)現自我強化的正反饋回報機制。

其對應的收益來(lái)源主要分兩塊：

1）土地溢價(jià)及土地出讓收入。通過(guò)環(huán)境改善實(shí)現土地增值，再分享土地一級出讓收益或者地產(chǎn)開(kāi)發(fā)來(lái)實(shí)現資金需求平衡可以說(shuō)是當前EOD模式的核心，這也是最直接的最快速的收益模式，但這可能將EOD項目做成生態(tài)環(huán)境治理類(lèi)項目與地產(chǎn)項目的組合，沒(méi)能將生態(tài)導向納入項目前期規劃、建設、運營(yíng)、產(chǎn)業(yè)導入的全盤(pán)考慮，因此缺乏可持續發(fā)展的能力，且土地溢價(jià)及土地出讓收入直接作為項目收入缺乏明確政策支持。

2）產(chǎn)業(yè)反哺分成收益。就目前來(lái)看，實(shí)現生態(tài)與產(chǎn)業(yè)有效融合的項目較少，這主要是由于產(chǎn)業(yè)培育周期較長(cháng)，不確定性較大，且項目參與主體多，生態(tài)價(jià)值難以定量測算，主體之間難以確定收益類(lèi)型劃分，對參與主體的實(shí)力要求高，這方面還有待進(jìn)一步探索。