鄉村振興最大紅利——農村閑置宅基地的利用與創(chuàng )新

我國現行的農村宅基地制度是在《憲法》框架下，由《土地管理法》等法律規范組成的。這一制度特征表現為“限制流轉，一戶(hù)一宅、限定面積，無(wú)償分配、長(cháng)期占有”，在過(guò)去70多年發(fā)揮了公平分配住宅用地、推進(jìn)用地節約集約、保障農民住有所居、促進(jìn)社會(huì )和諧穩定的基礎作用。

在中國快速城市化的背景下，農民進(jìn)城后沒(méi)有退出宅基地，農村人口減少，農村建設用地反而增加。再加上現有宅基地制度的限制，農戶(hù)難以通過(guò)流轉等方式利用閑置宅基地，造成閑置宅基地數量增大于減的現狀。為解決現有宅基地閑置問(wèn)題，2018年一號文件提出“探索宅基地所有權、資格權和使用權三權分置”，落實(shí)宅基地集體所有權，保障宅基地農戶(hù)資格權，放活宅基地使用權。

宅基地閑置現象在我國各地區普遍存在，但各地閑置情況存在差異。任育鋒等基于官方統計數據，構建農村宅基地總量估算方法，測算分析出我國閑置宅基地占比約19%，且農村人口流出的省份宅基地閑置比例較高。李婷婷等基于全國典型村莊調研，對全國宅基地閑置情況進(jìn)行分析，發(fā)現宅基地閑置情況存在顯著(zhù)的空間分異特征。分區域看，東部村莊宅基地閑置程度最高，中部村莊最低；分城鄉區位看，村莊離城市距離越遠，宅基地閑置程度越高；分地形看，平原村莊宅基地閑置程度最高。

經(jīng)濟增長(cháng)和城鎮化造成的農村人口轉移是宅基地閑置的主要成因，也有學(xué)者認為宅基地使用權流轉機制不健全造成了宅基地較高的閑置率，還有學(xué)者認為宅基地管理制度是造成宅基地閑置的內在因素。此外，村莊規劃缺失和混亂、生活方式變化、社會(huì )保障制度不健全等都造成了宅基地閑置。

宅基地制度從誕生伊始便具有居住保障的功能，在隨后的發(fā)展過(guò)程中又產(chǎn)生了其他功能，對于宅基地功能目前并沒(méi)有權威的劃分，對其功能的劃分也缺乏統一標準。大部分學(xué)者都認同宅基地所具有的居住保障功能以及財產(chǎn)功能，有學(xué)者認為宅基地還具有生產(chǎn)功能、社會(huì )保障功能、景觀(guān)功能、生態(tài)功能、文化功能等。

宅基地的居住功能是宅基地最基本的功能，村集體將宅基地無(wú)償分配給村集體成員，成員在宅基地上面建造房屋來(lái)滿(mǎn)足生活居住需求。國家有義務(wù)為農民提供社會(huì )保障，由于經(jīng)濟條件不足，國家通過(guò)宅基地制度代替政府行使了社會(huì )保障職能。通過(guò)為農民提供土地的使用權，使其以房屋、土地進(jìn)行自我保障。宅基地和承包地目前仍是廣大農民安家立身之本，農戶(hù)通過(guò)在宅基地上建造房屋，在承包地上種植糧食來(lái)滿(mǎn)足居住和生存，因而宅基地具有保障功能。

宅基地的財產(chǎn)功能是隨著(zhù)社會(huì )發(fā)展逐步顯現的。2007年《物權法》將宅基地使用權定義為用益物權，與一般用益物權不同，宅基地限制流轉的特殊性質(zhì)，導致宅基地的財產(chǎn)功能難以落到實(shí)處。早期大部分農戶(hù)依賴(lài)宅基地的居住功能，沒(méi)有交易宅基地的條件和需求。隨著(zhù)城市化的發(fā)展和農民進(jìn)城落戶(hù)，許多農戶(hù)不再依賴(lài)宅基地的居住保障功能，而是希望將閑置宅基地作為私人財產(chǎn)與他人交易換取現金用于買(mǎi)房或者其他消費。尤其是近年來(lái)城郊和鄉村發(fā)展迅速，產(chǎn)生了大量的宅基地需求，部分農民急于實(shí)現宅基地的財產(chǎn)功能。隨著(zhù)“三權分置”政策的發(fā)展，將原有使用權分離為使用權與資格權，各地區紛紛展開(kāi)了關(guān)于宅基地使用權流轉、宅基地抵押貸款等的試點(diǎn)和探索，宅基地的財產(chǎn)功能正在逐步顯現。

宅基地的生產(chǎn)和倉儲功能都派生于居住功能。農戶(hù)建造宅基地用于居住，在居住過(guò)程中將部分閑置的宅基地利用起來(lái)進(jìn)行農產(chǎn)品的生產(chǎn)活動(dòng)，例如種植蔬菜、水果、農產(chǎn)品，養殖家禽、家畜，部分農村地區依靠自然資源優(yōu)勢還會(huì )進(jìn)行特色產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)加工。對于這些生產(chǎn)后的產(chǎn)品以及一些農業(yè)器具，農戶(hù)會(huì )將其儲藏在宅基地，從而實(shí)現宅基地的倉儲功能。

宅基地具有人文景觀(guān)功能。區別于城市的現代化高樓，許多鄉村仍保留特色的古村落建筑，這些建筑是農戶(hù)依據當地地理條件和氣候條件等進(jìn)行宅基地上房屋和院落的建造，這些飽含當地文化的建筑形成了具有地區文化特色的人文景觀(guān)。我國建筑歷史悠久，擁有徽派、蘇派、閔派、京派、川派、晉派等六大派系，這些古建筑作為我國歷史藝術(shù)和文化的體現，是不可多得的人文景觀(guān)和文化瑰寶。對宅基地進(jìn)行利用時(shí)，應當盡可能對其進(jìn)行保護，發(fā)揮其景觀(guān)功能。

宅基地具有生態(tài)功能。宅基地屬于集體建設用地，但在生活中并非全部用于建設。迫于生計和勤儉節約的美德，農戶(hù)高效節約集約利用自家宅基地，在宅基地主體區域建造房屋，而在其余部分種上蔬菜、果樹(shù)等經(jīng)濟作物自用或者販賣(mài)，還有些年紀大的農戶(hù)喜歡在門(mén)前養些花草樹(shù)木。這些植物造就了宅基地的生態(tài)功能。

“旅游+”模式主要是將宅基地和其他土地結合改造成一片旅游區，通過(guò)吸引游客進(jìn)行游玩和消費，以旅游產(chǎn)業(yè)為主要依托，帶動(dòng)其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成多產(chǎn)業(yè)發(fā)展的綜合模式。對于這一模式下宅基地的多功能開(kāi)發(fā)利用，應遵循保護優(yōu)先原則，不能對宅基地進(jìn)行大規模拆建，而應該進(jìn)行修繕和小規模改造。不能只追求經(jīng)濟利益，還要注重生態(tài)效益、文化效益、社會(huì )效益等。根據旅游區主要特點(diǎn)可以分為農業(yè)旅游、文化旅游和生態(tài)旅游3類(lèi)。

農業(yè)旅游模式主要特點(diǎn)是宅基地結合農用地，打造農業(yè)區吸引游客前來(lái)觀(guān)光度假，租賃閑置宅基地將其改造成特色民宿、手工作坊、農家樂(lè )餐館、農副產(chǎn)品店等經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所。通過(guò)旅游帶動(dòng)農產(chǎn)品的銷(xiāo)售，還能夠提供一定量的就業(yè)崗位，同時(shí)高效利用宅基地，發(fā)揮其保障、財產(chǎn)、生態(tài)等功能。

文化旅游的核心是文化，以扎根在某一區域的特色文化為依托發(fā)展旅游業(yè)，通過(guò)對傳統建筑形式的宅基地進(jìn)行保護和修復，最大化地保留當地文化底蘊和地方特色，同時(shí)結合當地的農耕文化、美食文化、非物質(zhì)文化等特色旅游資源，吸引外來(lái)游客游玩觀(guān)光消費。常見(jiàn)的古村落和古建筑等具有深厚的文化色彩，應遵循保護優(yōu)先的原則，不能對宅基地主體進(jìn)行大規模拆建，而應進(jìn)行修繕和小規模改造，還要注重對村落的文化保護，深入挖掘地方特色和文化內涵。

生態(tài)旅游模式多見(jiàn)于山區，形成以生態(tài)為核心競爭力的旅游模式?？驮粗饕槍σw驗山區生活、渴望呼吸新鮮空氣的城市人群以及避暑休閑的旅游人群。充分利用山區高植被覆蓋率和高含氧量的有利養生資源條件，開(kāi)展森林氧吧、觀(guān)光果園和民宿休閑等旅游項目，供游客在森林中沐浴氧氣，放松心情，深度體驗山區農村的良好生態(tài)環(huán)境。

特色產(chǎn)業(yè)模式的主要特點(diǎn)就是依據當地自然特色，因地制宜地對宅基地進(jìn)行利用，將閑置宅基地利用與特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機結合，以特色產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品為基礎，將閑置宅基地作為生產(chǎn)加工倉儲的場(chǎng)所，形成持續的經(jīng)濟帶動(dòng)效應。多見(jiàn)于企業(yè)與農戶(hù)合作的形式，也有村集體自己投資發(fā)展的。按照產(chǎn)業(yè)的不同，可以劃分為特色農業(yè)、特色制造業(yè)2類(lèi)。

特色農業(yè)模式的主要收入來(lái)源是農產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷(xiāo)售。通過(guò)種植特色農作物，例如有機蔬菜、有機水果等，形成良好的口碑和品牌效應，吸引城市居民前來(lái)購買(mǎi)，拉動(dòng)農村經(jīng)濟發(fā)展。宅基地在這一模式中可以改造為農產(chǎn)品展示館、農產(chǎn)品加工工廠(chǎng)、辦公室等商業(yè)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，也可以作為倉庫和住宅等其他場(chǎng)所。

特色制造業(yè)模式是將宅基地作為加工制造場(chǎng)所，將當地特色產(chǎn)品進(jìn)行制造加工，該模式下將宅基地利用為住宅、倉庫、工廠(chǎng)等綜合性場(chǎng)所。以浙江省杭州市余杭區中泰街道紫荊村為例，該村被譽(yù)為中國苦竹之鄉和竹笛之鄉，竹笛、竹簫的加工制作、銷(xiāo)售是該村村民的主要經(jīng)濟來(lái)源。村民依據當地獨有的苦竹，將宅基地改造為集居住和竹笛生產(chǎn)、加工、制造、倉儲的綜合性場(chǎng)所。

平臺交易模式是由政府或者企業(yè)牽頭搭建宅基地交易平臺，宅基地使用權放到交易平臺上進(jìn)行流轉，出租給他人的模式。這一模式常見(jiàn)于城郊地區，許多外來(lái)務(wù)工人員進(jìn)城打工，產(chǎn)生了對房屋的居住需求。由于城區房屋買(mǎi)房和租房?jì)r(jià)格過(guò)高，會(huì )選擇在城郊租賃房屋進(jìn)行生活，而城郊地區的很多住戶(hù)由于外出或意在城內購買(mǎi)房屋等原因，宅基地閑置浪費，選擇將宅基地流轉出去。遠郊地區也有一定的交易需求，外來(lái)人員可以通過(guò)宅基地交易平臺租賃宅基地用于居住或從事生產(chǎn)加工、開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)等活動(dòng)。安徽省合肥三十崗地區“共享農房”就是這種模式，采取政府與企業(yè)合作，出租者利用企業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺的信息整合和共享，將閑置宅基地信息放到平臺上。這一模式有效利用了閑置宅基地的同時(shí)帶動(dòng)了農村二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

宅基地退出模式就是農戶(hù)通過(guò)自愿退出現有宅基地換取城市商品房、安置房或者現金等財產(chǎn)，村集體收回宅基地，并對退出后的宅基地進(jìn)行重新規劃利用的行為。對于退出后的宅基地主要有以下幾種用途：一是通過(guò)復耕、復綠等土地整治活動(dòng)轉為農用地或生態(tài)用地；二是將宅基地轉為儲備的集體經(jīng)營(yíng)性建設用地，未來(lái)可用于鄉鎮企業(yè)或者城鄉建設用地增減掛鉤等項目；三是保留原有宅基地及附屬的農房，進(jìn)行統一管理，分配給具有宅基地取得資格的村集體成員或承租給外來(lái)人員居住。

農戶(hù)宅基地閑置的原因多種多樣，有舉家外出務(wù)工的，有定居城市不回來(lái)的，也有一戶(hù)多宅和建新不拆舊等因素。因此，不同農戶(hù)對于閑置宅基地利用產(chǎn)生了分歧，部分農戶(hù)愿意出資對閑置宅基地進(jìn)行商業(yè)化改造，另一部分農戶(hù)不愿出資進(jìn)行商業(yè)化改造，少數農戶(hù)即使企業(yè)、政府幫忙出資也不愿意進(jìn)行宅基地改造。即便村民都愿意將閑置宅基地利用起來(lái)，選擇何種模式仍難以達成共識。如果不能協(xié)調各農戶(hù)意愿進(jìn)行統一改造，僅幾家幾戶(hù)的改造利用意義不大，不僅難以實(shí)現規?；?jīng)營(yíng)和產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)，而且可能引發(fā)農戶(hù)間的矛盾和糾紛。

很多村落想要對閑置宅基地進(jìn)行利用，在協(xié)調各農戶(hù)和村集體意愿后，發(fā)現村落內缺乏旅游化條件、宅基地流轉市場(chǎng)或項目資金等因素，無(wú)法借鑒現有利用模式。我國大部分農村地區都缺乏自身特色，還有部分農村不僅宅基地大量閑置，還存在農田荒廢、生態(tài)環(huán)境差等問(wèn)題。既無(wú)法結合農業(yè)、生態(tài)、文化等發(fā)展旅游化模式，也無(wú)法發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。這些村落由于自身缺乏各項閑置宅基地利用硬性條件，難以對閑置宅基地進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用。

對閑置宅基地進(jìn)行大規模改造不僅涉及宅基地本身，還要整合周邊環(huán)境和資源，建設停車(chē)場(chǎng)、服務(wù)中心等綜合設施，改造供水供電等生活服務(wù)配套設施。在改造過(guò)程中，需要對集體建設用地進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用，還有可能涉及土地用途變化和土地規劃的調整，需要進(jìn)行項目開(kāi)發(fā)審批。農戶(hù)和宅基地使用權人為了利用宅基地從事小規模的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，也需要對宅基地進(jìn)行商業(yè)化改造，宅基地本身建造質(zhì)量參差不齊，安全情況難以核準，加之消防條件和衛生條件不達標，難以獲得經(jīng)營(yíng)許可證。

從全國范圍來(lái)看，各地區閑置宅基地利用模式同質(zhì)化嚴重。某一地區利用模式試驗剛取得一定成效，其余地區便紛紛效仿，這種效仿只注意到了模式，并未結合自身文化和特色，缺乏合理的規劃和戰略設計，導致僅一個(gè)市（縣）內就可能存在幾個(gè)相同利用模式的村莊。這些風(fēng)格樣式和發(fā)展定位相似的村莊同質(zhì)化現象嚴重，會(huì )使有限的游客分流出去，與其他村莊產(chǎn)生激烈的競爭，一旦遭遇游客不足的風(fēng)險就會(huì )造成資金入不敷出、前期投入收不回來(lái)的結果。

宅基地依據地理位置可以劃分為城中村、近郊地區、遠郊地區和偏遠地區，依據經(jīng)濟發(fā)展水平可以劃分為發(fā)達地區和落后地區。宅基地功能有著(zhù)較為明顯的空間分異特征，距離城鎮越近和經(jīng)濟越發(fā)達的地區，財產(chǎn)功能越強，而保障功能和生態(tài)功能越弱。因此，應根據區域特點(diǎn)應用不同的宅基地利用模式。對于城中村、近郊地區和發(fā)達地區，宅基地流轉和租賃需求高，市場(chǎng)極為活躍，對宅基地的利用多以居住功能和商業(yè)功能為主，將宅基地通過(guò)交易平臺流轉后出租作為主要利用模式。遠郊地區、偏遠地區和落后地區往往生態(tài)和人文環(huán)境較為良好，適宜結合生態(tài)、農業(yè)、文化等發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)。部分具有鮮明特色產(chǎn)業(yè)的地區稱(chēng)為特色產(chǎn)業(yè)區，對于這些特色產(chǎn)業(yè)區則應充分發(fā)揮當地的資源優(yōu)勢，因地制宜地發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。

閑置宅基地利用涉及地方政府、村集體組織、農戶(hù)以及市場(chǎng)經(jīng)濟主體等多方利益。實(shí)現閑置宅基地利用需要投入大量資本，許多農戶(hù)將自家宅基地用于商業(yè)、農家樂(lè )、生產(chǎn)、民宿等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，但這些經(jīng)營(yíng)活動(dòng)體量較小，不僅無(wú)法形成產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)其余農戶(hù)發(fā)展，也無(wú)法提供較多就業(yè)崗位。實(shí)現宅基地多功能利用不能僅靠農戶(hù)自身，需要結合其他利益主體，形成政府、市場(chǎng)經(jīng)濟主體、村集體和農戶(hù)共同參與的多主體合作開(kāi)發(fā)模式。由地方政府進(jìn)行全面規劃布置，并牽頭引入市場(chǎng)資本與村集體合作，鼓勵農戶(hù)充分利用閑置宅基地，引導農戶(hù)積極參與宅基地開(kāi)發(fā)，實(shí)現“統一組織、一體化發(fā)展、專(zhuān)業(yè)化管理、規?；?jīng)營(yíng)”。地方政府充分發(fā)揮好引導和管理的職能，市場(chǎng)經(jīng)濟主體則提供資金與崗位，農戶(hù)提供宅基地和勞動(dòng)力，村集體則居中積極協(xié)調各方利益。

現有宅基地利用模式較少，容易產(chǎn)生同質(zhì)化現象。例如，旅游業(yè)競爭性大，特色產(chǎn)業(yè)模式對宅基地本身區域要求高，共享農房模式局限于發(fā)達地區和市郊地區，因而需要探索出宅基地利用的新模式和新功能。近年來(lái)興起的鄉村養老產(chǎn)業(yè)和藝術(shù)創(chuàng )意村，屬于新模式的探索。養老產(chǎn)業(yè)由政府組織租用閑置宅基地，打造為包括食堂、書(shū)吧、洗衣房、衛生服務(wù)站等綜合養老服務(wù)社區，除居住功能外增加了養老保障功能。藝術(shù)創(chuàng )意村最早來(lái)自藝術(shù)家租賃農戶(hù)的閑置宅基地用于藝術(shù)創(chuàng )作，后來(lái)吸引了更多藝術(shù)家的加入，對整個(gè)村進(jìn)行涂鴉創(chuàng )作，形成了藝術(shù)創(chuàng )意村，吸引外來(lái)游客。在這種模式下，宅基地發(fā)揮了財產(chǎn)功能和景觀(guān)功能，藝術(shù)家能發(fā)揮靈感，農戶(hù)也能獲得經(jīng)濟收益。

目前，多數地區村莊規劃尚未編制或編制深度不夠，缺少對用地布局、設施配置、產(chǎn)業(yè)規劃、生態(tài)保護等方面的總體統籌安排。村莊規劃的目的是完善農村生產(chǎn)生活、交通居住條件和基礎設施。閑置宅基地利用應在村莊規劃指導下安排各項基礎設施建設，從而解決項目開(kāi)發(fā)審批困難的問(wèn)題。發(fā)展戰略是指引村莊長(cháng)遠發(fā)展的理論體系，明確發(fā)展目標，指明發(fā)展點(diǎn)。結合發(fā)展戰略選擇閑置宅基地利用模式，找到村莊的優(yōu)勢和不足，發(fā)揮村莊自然和文化特色，避免同質(zhì)化發(fā)展模式。